接轨上海专家谈（十二）：推进沪通规划一体化
刘冬明
作为区域经济发展的龙头，上海与北京、西安等城市的重要区别是，对区域腹地城市具有强大的辐射带动功能，从而形成开敞与紧凑兼具的连绵都市区。其原因既与上海的产业集成和产业服务功能强大有关，也与腹地优越的自然、经济条件有关。南通自身条件相当优越，地处以上海为龙头的长三角城市群核心区，要以更大的力度接轨上海，在对接、服务上海中发展自己，并带动广大长三角北翼地区共同发展。
对接服务上海是一项综合性系统工程，需要理念先行，以体制机制革新为保障，以基础设施互连互通为关键，加强产业、技术、文化、人才、生态、公共服务、社会治理等各个领域的方位一体化。根据现代行政理念和科学治理的要求，应当把科学的理念、思维、模式通过法定程序转化为规划（包括计划、施政纲领），并严格按照规划执行。当然，在满足一定条件时，规划是可以调适的。上海高度重视规划的编制和实施，并力求实现两规合一、多规协调。南通对接服务上海必须高度重视规划对接，促进两地规划一体化。
所谓沪通规划一体化，并不是合编规划。根据有关法律法规，两地规划均需各自编制。但是，两地规划在定位、功能、布局、方向、任务、保障等方面要相互协调、彼此融洽，主要是南通的规划要主动对接上海规划，实现两地一体化发展。主要包括3个层面。第一层面，推进两地主体功能区规划的一体化。上海市和江苏省主体功能区规划分别将崇明岛的崇明区和启东市启隆镇、海门市海永镇规划为限制开发区域，实现了两市主体功能区规划的有机衔接。第二层面，推动两地“十三五”总体规划、城市总体规划和土地利用总体规划的一体化。第三层面，推动两地专项规划、区域规划（分区规划）的一体化。这里，重点谈谈第二个层面。
在规划体系上，可以借鉴上海做法，编制面向2040年的城市总体规划，以此为基础，推进2030年城市总体规划、土地利用规划编制，以及各类涉空规划的优化完善。
在目标定位上，上海城市总体规划（2016-2040）提出2040年奋斗目标是建成卓越的全球城市，主要内涵是国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心与文化大都市；上海“十三五”发展总体规划提出2020年主要目标是：形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，基本建成具有全球资源配置能力的国际经济、金融、贸易、航运中心，基本建成社会主义现代化国际大都市，在更高水平上全面建成小康社会。相应地，南通可围绕建设长三角北翼经济中心总目标，构建五个配套服务基地，即：上海科创成果转化基地、上海溢出产业承载基地、上海金融后台服务基地、上海贸易配套基地、上海物流分拨中转基地。
在互联互通上，与上海共同构筑便捷畅达的综合交通网络。上海将强化南通等5个主要联系方向上国家铁路干线和高速公路通道布局，加快推进沪通铁路和上海铁路东站建设，研究控制北沿江铁路通道，加强与江浙两省的陆上通道衔接，构建以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干、多种方式综合支撑的区域城际交通网络。南通要积极策应，加快完善体系、补齐短板，与周边城市加快形成互联互通的基础设施体系，打造沿江综合立体交通走廊，提高与华南、华北及至更广地区的连通度，全面提升综合交通体系整体功能。
在空间资源上，南通要积极承接控地迁出企业、深化土地制度改革。上海将严格控制建设用地规模，到2020年，规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里以内；到2040年，规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内。同时，上海将加强与长江流域产业合作，促进沿江产业合理布局和集群化发展。南通要抓住上海企业腾地机遇，将符合产业政策的项目吸引到南通来；搭建沪通产业合作平台，提升沪通合作园区建设水平，推进错位和配套发展，共同打造先进制造业产业集群。要跟踪上海高端制造、智能制造、极限制造、精密制造、成套制造、军民融合进展，围绕上海半导体装备材料、工业机器人、深远海洋装备等战略性新兴产业进展，积极招引相关应用技术和配套产品制造项目。同时，要深入学习上海节地经验，提高我市陆海统筹发展土地利用制度改革水平。
在城镇规划建设管理上，上海将由增量规划转向存量规划，推动非核心功能疏解，着力提高城市设计品质和规划建设水平，提升国际经济、金融、贸易、航运、科技创新和文化等城市功能，促进与南通等周边城市同城化发展，打造大上海都市经济圈。
南通要积极策应这一机遇，把发挥自身优势和承接上海非核心功能疏解结合起来，加快建设长三角北翼经济中心、重要区域性综合交通枢纽、创新之都、花园城市。
（作者系南通市发改委综合处处长、市经济学会副秘书长）