接轨上海专家谈（一）：促进两情相悦 实现合作共赢
——南通对接服务上海的思考与建议
何建华
一、发展新起点战略机遇
机遇一：国家规划建设长三角城市群
2016年5月25日国务院批复原则同意长三角城市群规划，在上海市、江苏省、浙江省、安徽省范围内，由以上海为核心、联系紧密的多个城市组成，主要分布于国家“两横三纵”城市化格局的优化开发和重点开发区域。上海是长三角城市群龙头城市，南通是上海都市圈的内核城市，在长三角城市群建设中可以携手迈入“长江口时代”。
机遇二：上海建设卓越全球城市愿景
上海总体规划是至2040年建成为卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。上海新目标体现“以人民为中心”发展理念，打造“创新之城、人文之城、生态之城”。在坚守土地、人口、环境、安全四条发展底线的要求下，引导超大城市由外延增长型向内生发展型转变；以城市有机更新促进城市空间立体，符合可持续利用；建立空间留白和维护机制，探索具有弹性和韧性的城市结构。
机遇三：国家发展战略区域落地实施
上海作为对外开放的龙头门户城市，是连接国际和国内市场的枢纽。以南通为基点，便于连接广大长江以北地区和我国北向沿海大通道，腹地发展空间巨大。上海被列为“一带一路”国家倡议桥头堡城市，上海浦东开发开放以及综合配套改革、中国（上海）自由贸易试验战略、长三角区域发展规划、江苏省沿海地区发展战略等一系列国家级战略落地，极大带动上海与南通的区域协同发展。在新的发展阶段，南通对接服务上海，可进一步推进沪通融合发展，打通分隔的国家级战略，更好带动长三角地区、长江流域乃至全国经济发展，真正服务国家战略。
机遇四：江苏定位南通建设上海“北大门”
江苏省委书记李强明确指出，南通最大优势就是靠江靠海靠上海，要把这个优势转化为发展优势、百姓致富优势。南通与上海人缘相亲、地域相连、经济相融、文化相通，合作发展历史悠久。新世纪以来，南通“南不通”格局逐渐成为历史，南通与上海“同城效应”正在日益彰显。南通将对接服务上海作为全局工作的重中之重，推动上海“北大门”建设取得实质性进展，恰逢其时，可大有作为。
二、优势叠加式功能对接
南通对接上海，到底对接什么？无疑应当对接上海发展中需要也可以外溢的优势，也就是南通缺少、亟需、可持续发展的优质资源，实现两地优势叠加式对接。近期南通对接上海的领域建议聚焦以下重点：
1. 区位融合，实现重大工程规划建设衔接。完成上海与南通之间1小时通勤交通网络规划建设，实现高效换乘与高速直达。譬如上海崇明西线工程与南通通勤对接规划落地，真正将南通融入上海都市圈。推动长三角区域机场布局，形成浦东—虹桥世界级枢纽机场与南通干线机场之间有机分工合作。
2. 功能联动，推进江海铁公集疏运体系协作。推进公路、铁路、水路集疏运方式以及物流方式向综合化、精细化、高标准、高质量的方向发展，形成两地联动；以长江流域经济带规划为契机，推动两地与长江流域港口群之间协调。明确南通各沿海沿江港口与上海港之间母港与喂给港的功能定位。
3. 产城互动，实现产业分工与布局优化。促进服务业与服务业、服务业与制造业之间合作分工大格局。注重制造业产业内分工，实现产品、产业链以及产业集群的分工体系；鼓励上海科技研发平台服务向南通开放，研发孵化项目在南通落户；建立产业发展规划部门协调机制和产业公共服务平台共享机制。
4. 试验协同，建设沪通自由贸易园区网络。上海与南通区位条件、港口条件、交通基础设施、集疏运体系、海关特殊监管区的集群等基础较好，可以把上海自由贸易试验区试验成果的复制推广范围扩大到南通，共同打造“沪通自由贸易园区网络”，提升自贸区改革成果。
5. 资源统筹，推进各类要素整合直通。土地资源方面，以园区为依托，以“飞地”模式为重点，探索南通与上海土地指标统筹配置。在两地统筹规划人力资源配置，建立两地户籍优惠政策。建立科技金融直通车，鼓励南通创新创业项目与上海科技金融形成互动直通机制。
6. 民生共享，实现公共服务一体化。加快建设连接南通与上海的轨道交通、公交或区域间公交接驳，推进高速公路电子收费系统信息互通、交通卡缴费和付费一体化；鼓励上海重点医院到南通设立分院、鼓励医院间合并重组，通过社会保障卡互通、医疗保险系统互通，实现异地医疗结算，以及电子病历互通、医疗检测结果互认；推动沪通之间信息化基础设施服务“同城化”，探索两地之间电话通话按市话收费，推进沪通之间交通、货物、资金等信息共享。
三、短板互补型精准服务
南通在那些方面为上海服务，或者说上海对南通有哪些服务需求？这是需要加以界定的。严格意义上说，上海城市发展的短板，就是南通服务上海的优势所在。上海在未来发展中面对哪些短板呢？梳理一下主要在体现在：
一是功能疏解。全球城市功能相对较弱，中心城区人口压力大，与纽约、东京、伦敦等全球城市相比，上海城市国际竞争力和国际化程度不够。上海亟需对城市非核心功能进行疏解，以强化全球城市功能。
二是人口规模。城市包容性不足，外来人口市民化滞后。未来，上海将严控城市人口规模，到2020年，将常住人口控制在2500万人以内，到2040年控制在2500万人左右。
三是土地资源。开发强度高达36%，城市建设蔓延，后续建设空间潜力不足，土地资源成为制约上海发展的不可逾越红线。
四是环境压力。城市发展已达承载极限，生态系统功能退化，环境质量趋于恶化。上海未来着眼于人居综合环境，提升市民幸福感。突出房屋的居住属性，到2040年，全市保障性住房套数将占全市住房总套数比重的8.5%。
五是内涵发展。上海将实现由外延增长（扩张）型向内生发展（优化）型模式转型，实施创新驱动，激发城市活力、提升城市品质，塑造城市精神、提升城市品质。
这些制约上海发展的短板，正是南通对接服务上海的机遇与挑战。
四、创新突破性合作共赢
一是观念更新，不是一厢情愿的一哄而起，而是两情相悦的切实需求，精心谋划、扎实推动，实现合作共赢。
二是机制创新，南通对接服务上海应上升到江苏省与上海市合作层面乃至于国家层面，建立高层次对话协同机制。
三是政策保障，研究并提供必要的引导性、激励性政策，使南通对接服务上海更加具有实效。
四是专项研究，对于涉及沪通融合发展专项问题，建议由省市授权部门与地区先行开展专项对接服务合作与前期研究。
（作者系上海社会科学院副院长、研究员）